در یک دهه گذشته، واگذاری سهام دولت در صنعت خودروسازی از جمله اهدافی بوده که دولت‌های مختلف آن را پیگیری کرده‌اند. اما گزارش جدید مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که به دلیل پیچیدگی سهامداری دولت در این صنعت، حتی اگر ۷۱/۵ درصد سهام دولت در ایران‌خودرو و ۳۱/۱۷ درصد در سایپا واگذار شود، هنوز هم دو تولیدکننده بزرگ خودروی کشور، دولتی باقی خواهند ماند.

واگذاری سهام دولت در خودروسازی‌ها از اهدافی است که در یک دهه گذشته توسط دولت‌ها پیگیری می‌شود. این موضوع یکی از مواردی بود که ابراهیم رئیسی، رئیس‌جمهور، در فرامین هشت‌گانه خود در مورد صنعت خودروی کشور در اسفندماه سال 1400 به وزارت صمت ابلاغ کرد. با این حال تازه‌ترین گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در مورد خودروسازی، نشان می‌دهد موضوع واگذاری خودروسازان به این سادگی‌ها نیست. در این گزارش بازوی پژوهشی مجلس، به جزئیات سهامداری در ایران‌خودرو و سایپا پرداخته؛ این در شرایطی است که در انتهای این گزارش می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد که حتی اگر سهام‌هایی که امروز به طور رسمی به نام دولت در خودروسازی است هم واگذار شود بازهم دو خودروساز بزرگ کشور را می‌توان دولتی قلمداد کرد.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد اگر 71/ 5درصد سهام دولت در ایران‌خودرو و 31/ 17درصد سهام آن در سایپا را هم در نظر نگیریم، بازهم 12/ 21درصد از سهام ایران‌خودرو و 6/ 15درصد از سهام سایپا در اختیار شرکت‌های عمومی وابسته و تحت کنترل دولت است. همچنین 24/ 25درصد از سهام ایران‌خودرو و 66/ 39درصد از سهام سایپا تحت نظام سهامداری چرخه‌ای است. همین موضوع باعث می‌شود با وجود آنکه سهام مستقیم دولت در خودروسازی‌ها محدود است اما مدیریت آن همچنان در اختیار دولت باشد.

در تعریف سهامداری چرخه‌ای خودروسازان می‌توان گفت شرکت‌های زیرمجموعه ایران‌خودرو و سایپا به صورت مستقیم و غیرمستقیم سهام شرکت ایران‌خودرو و سایپا را خریداری کرده و یک چرخه بسته مالکیتی ایجاد کرده‌اند. حجم این بخش از سهام در ایران‌خودرو 24/ 25درصد و در سایپا 66/ 39درصد است. سهام چرخه‌ای به دلیل ایجاد یک حلقه بسته، در عمل تحت مدیریت سهامدارانی قرار می‌گیرد که دارای بیشترین سهم از شرکت اصلی هستند. بنابراین می‌توان گفت سهام‌های چرخه‌ای نیز توسط دولت اداره می‌شوند. شاید بتوان همین نظام خودسهامداری در خودروسازی‌ها را متهم ردیف اول وضعیت فعلی این صنعت دانست که عملا هیچ‌یک از ذی‌نفعان صنعت خودرو یعنی مصرف‌کننده، تولیدکننده و دولت از آن راضی نیستند.

نکته قابل‌توجه دیگری هم در گزارش بازوی پژوهشی مجلس خودنمایی می‌کند. طبق این گزارش بانک‌ها سهم قابل‌توجهی از مجموع سهام دو خودروساز بزرگ کشور دارند. طبق این گزارش بانک صادرات 36/ 3درصد و بانک تجارت 06/ 3درصد از سهام ایران‌خودرو را به خود تخصیص داده‌اند. بانک پارسیان نیز که خود یکی از شرکت‌های زیرمجموعه ایران‌خودرو محسوب می‌شود 21/ 1درصد از سهام این خودروساز بزرگ را به خود تخصیص داده است. همچنین در لیست سهامداران شرکت‌هایی که سهام این دو خودروساز را دارند به‌کرات نام بانک‌های مختلف را می‌بینیم. این گزارش در بخش پایانی خود هفت راهکار پیشنهادی برای حل مشکل سهامداری در خودروسازان بزرگ کشور پیشنهاد داده است.

سهامداری در ایران‌خودرو

نگاهی کلی به ساختار سهامداری ایران‌خودرو نشان می‌دهد سهامداران این شرکت به پنج گروه اصلی تقسیم می‌شوند. گروه اول دولت است که سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران به عنوان یک نهاد دولتی 71/ 5درصد از سهام ایران‌خودرو را به خود تخصیص داده است که این سهم به عنوان سهام دولت شناخته می‌شود. این سازمان، در ســال 1360 و تحت عنوان «طرح‌های مهم انقلاب» اداره ایران‌خودرو را به دســت گرفت و سهامدار کل شرکت شد که بعدها با واگذاری‌های صورت‌گرفته از سهام سازمان گسترش کاسته شد. گروه بعدی در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «شرکت‌های عمومی وابسته به دولت و بانک» دسته‌بندی می‌شوند.

شرکت سرمایه‌گذاری ملی ایران، شرکت سرمایه‌گذاری آتیه صبا، بانک صادرات، بانک تجارت، شرکت سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی کشوری و شرکت گروه مالی ملت در این دسته جای می‌گیرند که مجموعا 12/ 21درصد از سهام آبی‌پوشان جاده‌مخصوص را به خود تخصیص داده‌اند. صندوق بازنشستگی کشوری زیر نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و توســط سازمان بازنشستگی کشــوری اداره می‌شود. این صندوق 98/ 4درصد از سهام شــرکت ایران‌خودرو را در اختیار داشت و در حد فاصل شهریور تا آذرماه سال 1400 کل سهام خود از ایران‌خودرو را به شرکت سرمایه‌گذاری آتیه صبا واگذار کرد. جالب اینکه تقریبا کل سهام شرکت سرمایه‌گذاری آتیه صبا تحت اختیار صندوق بازنشستگی کشوری است. یعنی این صندوق سهام خود از ایران‌خودرو را طی یک چرخش به خود واگذار کرده است.

«شرکت‌های زیرمجموعه ایران‌خودرو» گروه سهامدار دیگری هستند که مالک سهام شرکت مادر خود هستند. شرکت بازرگانی سپهر ایرانیان کیش، شرکت گسترش سرمایه‌گذاری ایران‌خودرو، شرکت سرمایه‌گذاری سمند‌ و شرکت گروه مالی بانک پارسیان در این گروه دسته‌بندی می‌شوند. طبق گزارش بازوی پژوهشی مجلس مجموعا 24/ 25 درصد ایران‌خودرو در اختیار شرکت‌های زیرمجموعه آن است. بنابراین بیش از یک‌چهارم سهام ایران‌خودرو درگیر مشکل خود‌سهامداری است. قطعه‌سازان سهامداران بعدی ایران‌خودرو هستند که جمعا 7/ 18درصد سهام شرکت ایران‌خودرو را در اختیار دارند.

شرکت تدبیر سرمایه آراد، شرکت سرمایه‌گذاری توسعه راهبردی راز و شرکت سرمایه‌گذاری مانا نوین قطعه‌سازانی هستند که مالک بخشی از سهام ایران‌خودرو محسوب می‌شوند. اعضای هیات‌مدیره این شرکت در بدو تاسیس با اعضای هیات‌‌مدیره و مدیرعامل شرکت صنایع تولیدی کروز کاملا مشترک بودند. در همان سال بحث‌های فراوانی پیرامون واگذاری سهام ایران‌خودرو به شرکت تدبیر سرمایه آراد شکل گرفت. عمده این مباحث به دلیل آن بود که شرکت تدبیر سرمایه آراد به صاحبان شرکت کروز تعلق داشت و همان‌طور که ذکر شد، دارای اعضای هیات‌مدیره یکسان بودند. نگرانی‌هایی در مورد ایجاد انحصار در تامین قطعات ایران‌خودرو از شرکت کروز وجود داشت.

ســرانجام شورای رقابت در فروردین‌ماه سال 90 تصویب کرد: «به منظور جلوگیری از ایجاد تمرکز عمودی در بازار خودرو مقرر می‌شــود بنگاه‌هایی که رابطه عمودی با شــرکت‌های خودروساز دارند ازقبیل قطعه‌سازان و تشکل‌های آنها مجاز به داشتن عضو در هیات‌مدیره شرکت‌های فوق‌الذکر نیستند.» پــس از آن نیز رئیــس شــورای رقابــت در نامــه‌ای به مدیرعامل شرکت بورس، شرکت تدبیر سرمایه آراد را فاقد حق حضور در هیات‌مدیره ایران‌خودرو دانست. با وجود این در سال 90 شرکت تدبیر سرمایه آراد، 27/ 7درصد از سهام ایران‌خودرو را خریداری کرد.

سهامداران خرد زیر یک درصد نیز گروه پایانی هستند که 23/ 29درصد سهام ایران‌خودرو را به خود اختصاص داده‌اند. این بخش احتمالا بخشی است که در بورس به فروش رسیده است. تنها نگاهی کلی به ساختار سهامداری ایران‌خودرو نشان می‌دهد این ساختار بسیار پیچیده و درهم است؛ تا جایی که اگر ترکیب مالکیتی شرکت‌های دارنده سهام این شرکت بزرگ خودروسازی هم مرور شود که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به‌تفصیل آمده است، باز هم نشانه‌های دیگری از سهامداری چرخه‌ای به‌خوبی دیده می‌شود.

سهامداری در سایپا

گزارش بازوی پژوهشی مجلس، سهامداران سایپا را نیز به چهار گروه اصلی تقسیم کرده است. طبق این گزارش سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران سهامدار دولت در سایپاست که 31/ 17درصد از سهام این شرکت را به خود تخصیص داده است. مشابه اتفاقی که برای ایران‌خودرو افتاده در مورد سایپا نیز سازمان گسترش در ســال 1360 و تحت عنوان «طرح‌های مهم انقلاب» اداره این شرکت را به دســت گرفت و سهامدار کل شرکت شد. بخش دوم نیز «شرکت‌های عمومی وابسته و تحت کنترل دولت» است که تنها نام «موسسه صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد» در آن دیده می‌شود. این موسسه 6/ 15درصد سهام سایپا را به خود اختصاص داده است. همچنین این موسسه زیرمجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است.

شرکت‌های زیرمجموعه سایپا گروه سومی هستند که سهام شرکت مادر خود را خریداری کرده‌اند. شرکت سرمایه‌گذاری گروه صنعتی رنا، شرکت پیشگامان بازرگانی ستاره تابان، شرکت سرمایه‌گذاری سایپا، شرکت تجارت الکترونیک خودروتابان و شرکت سرمایه‌گذاری و توسعه صنعتی نیوان ابتکار شرکت‌های زیرمجموعه سایپا هستند که سهامدار این شرکت نیز محسوب می‌شوند. خودسهامداری در سایپا بیش از ایران‌خودرو بوده و تقریبا 66/ 39درصد از کل سهام این خودروساز بزرگ را به خود تخصیص داده است. در مورد شرکت پیشگامان بازرگانی ستاره تابان، علاوه بر سایپا گروه کروز نیز سهامدار است. بنابراین گرچه قطعه‌سازان سهام مستقیمی در سایپا ندارند، اما در ساختار مالکیت شرکت‌های سهامدار سایپا نام آنها به چشم می‌خورد.

گروه نهایی مورد بررسی نیز سهامداران خرد زیر یک درصد هستند. در گزارش مرکز پژوهش‌ها آمده است این بخش از سهام شــناور بوده و در اختیار هزاران نفر قرار دارد و عملا امکان اجماع و تصمیم‌گیری از طریق این بخش از سهام وجود ندارد. از این رو در عمل تمامی اعضای هیات‌مدیره شرکت سایپا متاثر از دولت تعیین و منصوب می‌شوند. بنابراین می‌توان گفت درمجموع، حدود 73درصد سهام شرکت سایپا در اختیار بخش عمومی و شرکت‌های زیرمجموعه این شرکت اســت؛ به طوری که حدود 33درصد از سهام شرکت ســایپا به دولت و شــرکت‌های عمومی وابسته به دولت اختصاص دارد. علاوه بر آن، بیش از 39 درصد از سهام شرکت سایپا، متعلق به شرکت‌های زیرمجموعه آن است.

چالش‌ها و راهکارها

در گزارش بازوی پژوهشی مجلس تاکید شده وضعیتی کــه در شــرکت‌های ایران‌خودرو و ســایپا پس از واگذاری‌های ســال 87 رخ داد، نه‌تنها این شرکت‌ها را به اهداف پیش‌بینی‌شده در سیاست‌های کلی اصل 44 نزدیک نکرده بلکه باعث ایجاد مشکلات و چالش‌های جدیدی در خودروسازی کشور شده است. نگارندگان این گزارش اعتقاد دارند نتیجه این شکل از سهامداری در خودروسازی نزدیکی بیش از اندازه دولت و خودروسازهاست که از یک طرف به خودروسازان قدرت لابی‌گری بالایی داده و از طرف دیگر به همان اندازه خودروسازان را در برابر مداخلات دولتی آسیب‌پذیر کرده است. به عبارت دیگر، از نگاه توسعه‌ای، هم خودروسازان و هم دولت از ساختار مالکیتی فعلی به‌شدت متضرر می‌شوند. این گزارش سه پیامد برای نزدیکی دولت و خودروسازی نام برده که شامل کاهش استقلال بنگاه، بی‌ثباتی مدیریتی در صنعت خودروسازی و رفت‌و‌آمد مداوم مدیران بین دســتگاه‌های دولتی و شرکت‌های خودروســازی می‌شود. این گزارش از مورد آخر به عنوان «درب‌های گردان در خودروسازی» یاد می‌کند.

در ادامه گزارش به موضوع سهام چرخه‌ای پرداخته و تاکید می‌کند که طبق قوانین بورسی ایران، خودسهامداری ممنوع است. دستورالعمل حاکمیت شرکتی شرکت‌های پذیرفته‌شــده در بورس اوراق بهادار مصوب سال 97 می‌گوید: «شرکت نمی‌تواند تملک سهام شرکت اصلی خود را داشته باشد. شرکت‌هایی که سهام شرکت اصلی خود را در تملک دارند، باید ظرف مدت یک سال از تاریخ تصویب این دستورالعمل، سهام خود را واگذار کنند.» اما با گذشت پنج سال از تصویب این قانون همچنان شاهد ساختار سهامداری چرخه‌ای در خودروسازی‌ها که شرکت‌های بورسی نیز هستند، هستیم. تداوم احاطه کامل دولت بر شرکت‌های ایران‌خودرو و سایپا، خروج سرمایه شرکت‌های خودروسازی و امکان تبانی و ایجاد انحصار در زنجیره تامین از مضراتی هستند که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس برای خودسهامداری به آنها اشاره شده است.

در بخش پایانی گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهادهایی داده شده و تاکید شده که این موارد الزاماتی هستند که برای واگذاری سهام خودروسازی‌ها باید مدنظر باشد. مورد اول تحت عنوان «تدقیق چشم‌انداز و تدوین سیاست‌های توسعه خودروسازی» بررسی شده است. منظور از این عنوان این است که دولت باید هدف و چشم‌انداز خود را از واگذاری سهام خودروسازی‌ها به صورت دقیق مشخص کند. همچنین تاکید شده در فقدان چنین اهدافی و پیش از وجود یک اســتراتژی مورد وفاق در بین گروه‌های کارشناسی و سیاسی، ادامه فرایند واگذاری تنها منجر به افزایش ســطح آشفتگی در صنعت خودرو و سیاستگذاری این بخش می‌شود و تاکید شده باید سیاست صنعتی مشخص در این باره طراحی شود.

در ادامه این پیشنهادها اضافه شده که اکوسیستم کنونی صنعتی در کشور برای واگذاری خودروسازی‌ها مناسب نیست. این گزارش در این باره توضیح داده است که در شــرایط فعلی که سیاســت تعرفه واردات خودرو و قطعات آن، استاندارد و قیمت‌گذاری و اســقاط، عمده ابزارهای سیاستی را تشکیل داده‌اند مجموعه این سیاســت‌ها در کنار یکدیگر تشــویق‌کننده خودروسازان برای حرکت به سمت کاهش تولید خودروهای ارزان‌قیمت‌تر و افزایش تولید خودروهای گرا‌ن‌قیمت، عدم ســرمایه‌گذاری برای تغییر پلتفرم‌های قدیمی، عدم تغییرات جدی در مدل خودروها، داخلی‌ســازی پایین و کاهش کیفیت مواد و قطعات بوده اســت. از این رو واگذاری ســهام شرکت‌های خودروسازی به بخش خصوصی در چنین اکوسیستمی ممکن است منجر به بهبود وضعیت مالی آنها شــود، اما اهداف مدنظر حاکمیت را برآورده نخواهد کرد.

«بازمعماری نهادی بر مبنای سیاست‌های صنعتی بخش خودرو» پیشنهاد بعدی این گزارش است که به نوعی به سیاست‌های صنعتی که در بخش قبل به آن اشاره شد می‌پردازد و می‌گوید باید در آنها تجدیدنظر شود. تقویت ابزارهای سیاستگذاری و نظارتی دولت‌ پیشنهاد بعدی این گزارش است. قیمت‌گذاری اشــتباه در ســال‌های اخیر مورد دیگری است که این گزارش به آن انتقاد کرده، اما به نظر نمی‌رسد که نگارندگان مخالفتی با قیمت‌گذاری دستوری داشته باشند بلکه به دنبال اصلاح قیمت‌گذاری هستند.

تقویت رقابت‌پذیری منطقه‌ای، برقراری سازوکارهای حفظ حقوق سهامداران و لزوم استفاده از راهکارهای زمان‌گذار، پیشنهادهای بعدی مرکز پژوهش‌های مجلس هستند. منظور از راهکارهای زمان‌گذار این است که واگذاری طی سه مرحله تفکیک مدیریت از مالکیت، قرارگیــری دولت در جایگاه نظارتــی در حاکمیت شرکتی بنگاه‌ها و واگذاری سهام یک بنگاه در صورت اصرار دولت بر واگذاری انجام شود.